人民调解协议书与法院调解书效力衔接问题的理论探讨
彝良县人民法院 雷申宴
人民调解协议书与法院调解书的效力及其衔接问题,一直在引起相关人士的讨论,以二者效力衔接为主题的论文也不在少数,直至2011年1月1日《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)的施行,可以说,笔者在此提笔也属老生常谈,但面临居民委员会、村民委员会均设立人民调解委员会的现实,仍有老生常谈之必要。笔者将从人民调解协议书的效力出发,论及法院调解书的效力,以及二者的衔接问题,以求廓清二者之关系。
一、人民调解协议书的效力
人民调解,是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法,促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议,解决民间纠纷的活动。人民调解协议书是人民调解委员会在当事人自愿、平等的基础上,在不违背法律、法规和国家政策的条件下,主持纠纷当事人各方就民间纠纷达成一致意见而制作的文书。那么,人民调解协议书的效力如何呢《人民调解法》第三十一条第一款,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行;第三十二条,经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼。可见,人民调解协议书只具有合同的效力。当事人向法院起诉后,法院应以合同的认定标准审查人民调解协议书的效力,应判定不履行调解协议书的一方当事人承担违约的法律责任,除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调解协议书(1)违背自愿原则,协议违背了当事人的真实意思;(2)违背合法原则,协议内容违反了国家法律的强行性规范或公序良俗原则。 人民调解委员会调解的范围仅为民事纠纷,属于私法的范围,而私法以平等和意思自治为基本理念,意思自治的真谛在于尊重选择,其要义在于自主参与和自己责任。调解协议书是当事人在平等和自愿的前提下签订的,虽然双方可能都做出了让步,牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益,然而他们最终发现,“只有与对手彼此都接受双方同意的约束,即契约,才是唯一现实的选择,”[1]这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下,市场主体尊奉私法自治理念去参与生活,必须把理性判断作为交往的前提。自主参与者对于参与所导致的结果负担责任,即自己责任,这是自主参与的必然逻辑。如果当事方不履行调解协议,意即当事方存在过错,根据意思自治理念,有过错的加害人必须对加害行为负责,即过错责任。我国的法律承认意思自治原则,[2]作为国家司法机关的人民法院就应当尊重当事人自治的结果。人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具有合同的效力,同时也符合程序法的规定。《中华人民共和国人民调解法》第三十一条第一款,经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行。在此法律规定,当事人应当履行调解协议,在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定,当事人没有履行或是不履行自由选择权,反言之,当事人不履行调解协议就要承担法律责任。第三十二条,经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼。该规定并没有说,当事人因反悔而不履行调解协议不需要承担法律责任,从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来,如果认为推出这样的意思,显然与第三十一条“当事人对调解达成的协议应当履行”是矛盾的,立法者不可能在同一部法律中做出相反的意思。该条规定只是赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的途径,即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权,而不是胜诉权。在此情况下,无论是反悔方起诉,还是对方起诉,在民事实体法上,反悔方都要承担不履行协议的法律责任,除非法院认定调解协议无效。
二、人民法院调解书的效力
调解书是指人民法院制作的,记载当事人之间调解协议内容的法律文书。它既是当事人平等协商结果的记录,又是人民法院对当事人的协议予以确认后,依法赋予强制执行力的法律文书。《民事诉讼法》的适用范围是受理平等主体之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。作为程序法,其目的在于保障民事实体法的实现。民事实体法规定的民事主体的财产权和人身权属于私权,当事人对私权的处分,国家不应有过多的限制。依私权自治理论,当事人在法院主持调解下所达成的协议,应等同于当事人解决争议的一种“契约”,若无特别约定或规定,“契约”从成立时生效。以生效调解协议为基础的调解书在送达时,当事人不应有反悔之权。人民法院的民事调解书是对当事人合意形成的“契约”的一种确认,用固定形式的法律文书确定下来,便于当事人履行和法院的强制执行。
此外,根据司法解释的规定,双方当事人同意调解协议经双方签名或者捺印生效的,该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力,调解协议生效后一方拒不履行的,另一方可以持以调解协议为内容制作的民事调解书申请强制执行,该调解书的效力,并不是由当事人签收后方才产生的效力,而是依据当事人约定生效的调解协议而产生的效力,成为便于当事人履行和人民法院强制执行的法律文书,此时的调解协议与调解书具有同等的法律效力。
三、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接
人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力,一方当事人违约,另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于资源来说是一种浪费,同时也不利于树立人民调解的威信,这样大量的标的小、社会不大的民间纠纷将会涌到法院去解决,势必增加人民法院的诉累。
法院调解书与判决书具有同等法律效力,具有给付的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力,把人民调解协议书与法院调解书衔接起来,即人民法院可以应当事人的申请,按照一定的法律程序,根据人民调解协议书的内容制作调解书,该调解书即具有法院调解书的法律效力,当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度,不仅具有现实上的重大意义,而且具有法理上的可行性。
《人民调解法》第三十三条规定,经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院起诉。这就为人民调解协议书与法院调解书的效力衔接提供了制度支持。从法理上讲,法院调解是民事诉讼活动的一部分。进行民事诉讼活动必须存在民事诉讼法律关系,而一个民事诉讼法律关系的产生前提是一个“诉”的提起。因此,要想使人民调解进入到法院调解,首先必须构造一个“诉”。诉的要素有三个,即当事人、诉讼标的、诉的理由。[3]人民调解当事人向人民法院申请确认人民调解协议书的法律效力,具备了诉的三个要素:(1)诉的当事人分为起诉一方与被诉一方。提出申请的一方可视为起诉方,被申请方则为被起诉方,双方都申请时可视为诉与反诉的合并;(2)诉讼标的,该诉为确认之诉,确认的客体为当事人之间具有人民调解协议书规定的权利义务关系;(3)诉的理由,即诉的依据,是人民调解协议书。诉的提起要具备两个要件:一是由当事人提出;二是向法院提出。根据前面所述,人民调解协议书当事人向人民法院申请,具备了诉提起的两个要件。至此,一个完整的“诉”形成了。具备了“诉”的要素与提起要件后,还需要有人民法院的受理,才能产生民事诉讼法律关系。人民法院受理人民调解协议书当事人的申请,可依据民事诉讼的主管与管辖的一般原则。在主管方面,人民调解委员会受理的民间纠纷基本上都属民事诉讼的适用范围。在管辖方面,级别上应由基层人民法院管辖;地域上除有特别规定外,应由人民调解委员会所在地人民法院管辖。
[1] 张俊浩主编:《民法学原理》,中国政法大学出版社1997年版,第22页。
[2] 彭万林主编:《民法学》,中国政法大学出版社1994年版,第35页。
[3] 陈桂明、宋英辉主编:《诉讼法与律师制度》,法律出版社2001年版,第155页。